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Rapport au Premier ministre sur la révision de la géographie prioritaire et la contractualisation de la politique de la ville

Mise à jour : 05/10/2009

Auteurs : Gérard Hamel, député d’Eure-et-Loir, et Pierre André, sénateur de l’Aisne
Septembre 2009, 83 pages

Résumé

La politique de la ville vise à réduire les écarts entre les quartiers en difficulté et la ville. Dans sa mise en oeuvre, elle se distingue par le caractère transversal, partenarial et territorialisé de son intervention, dans le cadre d’une géographie prioritaire.

L’actuelle géographie prioritaire a montré ses limites. Reposant essentiellement sur une logique de zonage, la politique de la ville est mise en oeuvre
dans des territoires d’intervention prioritaires (ZUS, CUCS, quartiers ANRU...) qui se sont étendus et juxtaposés sans cohérence. A ces différents périmètres, et dans une même logique d’empilement, sont venus se greffer de nombreux dispositifs dérogatoires (exonérations fiscales et sociales, dérogations aux règles d’urbanisme, incitations à destination des agents publics, mesures d’accompagnement social...).

Aujourd’hui, force est de constater que cette action par zonage n’a pas fait la preuve de son efficacité. Malgré la multiplication des actions conduites dans les territoires prioritaires, les écarts avec le reste de la ville ne se sont pas véritablement réduits, notamment dans le domaine clé de l’emploi. Au contraire, en confinant l’action publique aux quartiers, le zonage trop strict produit des effets pervers et prive les partenaires locaux de capacités plus grandes pour mener des actions plus globales à l’échelle de la ville.

Appliqué de manière uniforme sans impliquer suffisamment les acteurs locaux, le zonage est en outre défavorable à la mobilisation des acteurs locaux et notamment à leurs politiques de droit commun insuffisamment territorialisées. La géographie de la politique de la ville doit donc être rénovée.

A partir de ces constats, la mission préconise de sortir de cette logique de zonage trop strict. Pour cela, elle recommande de mettre fin au zonage rigide des ZUS dans la triple perspective :

- de renforcer le partenariat entre l’Etat et les villes en exigeant désormais que toutes les interventions de la politique de la ville soient intégrées au contrat ;
- de simplifier la politique de la ville en mettant fin à la juxtaposition d’une géographie administrative zonée, qui serait supprimée, et d’une géographie contractuelle, désormais déterminée en concertation entre l’Etat et la ville ;
- d’améliorer l’efficacité des actions en soutenant une logique de projet local dans laquelle l’Etat concentrerait ses moyens sur les villes dont les ressources sont insuffisantes pour faire face à leurs difficultés.

Au plan de la méthode, les territoires éligibles à la politique de la ville doivent faire l’objet d’une remise à jour par l’Etat selon une méthode objective et transparente dans laquelle les communes les plus défavorisés seront soutenues en priorité.

commune et non plus du quartier. Cette approche permettra d’intervenir en priorité dans les communes qui concentrent le plus de difficultés et qui ont le moins de moyens à leur disposition. La sélection des communes prioritaires reposerait sur des critères permettant une appréhension complète des difficultés dans la commune. Pour cela, la combinaison des critères suivants est préconisée : le taux de chômage, la part des jeunes sans qualification professionnelle, la part de HLM, la part des bénéficiaires de minima sociaux et la part des bénéficiaires d’allocations logement. Surtout, la solidarité nationale devra désormais s’exercer en priorité en faveur des communes les plus en difficultés là où l’exercice des politiques de droit commun et de la solidarité locale ne suffit plus à répondre aux besoins locaux. A cette fin, le potentiel financier des communes doit également être pris en compte pour arrêter la liste des territoires prioritaires et pour proportionner le niveau d’intervention de l’Etat.

Les territoires d’intervention seraient fixés dans le contrat entre l’Etat et les villes retenues pour bénéficier de la politique de la ville. Les acteurs locaux disposeraient de davantage de marges de manoeuvre pour définir leur périmètre d’intervention en fonction du diagnostic territorial et du type de mesures mises en oeuvre. L’Etat garderait enfin la capacité d’intervenir de manière renforcée dans les cas où une collectivité serait confrontée à des difficultés exceptionnelles hors de proportion avec sa capacité d’action.

Pour une contractualisation renforcée au service d’un projet territorial.

L’approfondissement de la démarche contractuelle s’inscrit dans cette même démarche de responsabilisation des acteurs locaux et d’activation des dépenses de la politique de la ville. Le maire (ou le président de l’EPCI) et le préfet devront constituer les pivots du pilotage stratégique et opérationnel de proximité, bâti autour d’un projet de territoire intégré auquel les autres collectivités territoriales seront invitées à se joindre. Sur la base d’un diagnostic local partagé, le contrat précisera les territoires et les publics qui feront l’objet d’une action soutenue, en cohérence avec les priorités nationales de l’Etat. Il s’agira désormais de faire primer le projet sur le découpage administratif, celui-ci devant, désormais, se déduire de celui-là.

En ce sens, il conviendrait :

- d’élargir le champ contractuel : la définition des territoires infra-communaux et des publics prioritaires, la mise en place des dispositifs actuellement liés au ZUS (exonérations fiscales et sociales notamment) et les outils tels que les contrats locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD) devraient être intégrés au contrat qui deviendrait véritablement global ;
- d’inscrire le partenariat dans la durée : pour laisser le temps nécessaire à l’action, il serait souhaitable que la durée des contrats soit alignée sur celle des mandats municipaux (six ans) ;
- « d’activer » les interventions de la politique de la ville : dans le terme prévu, le contrat, placera ses acteurs dans une logique de responsabilité. A cette fin, les pratiques d’évaluation devront être développées et les conséquences tirées (mise en place d’un mécanisme de dégagement d’office des crédits par exemple).

une trajectoire de retour au droit commun.

Une mise en oeuvre progressive de la réforme.

Pour réussir, la réforme proposée devra faire l’objet d’une mise en oeuvre progressive. Tout particulièrement, le gouvernement doit garantir que les dispositifs actuels de rénovation urbaine et de zones franches urbaines puissent déployer leurs effets jusqu’au terme et dans les conditions tels qu’ils sont actuellement fixés. La suppression des ZUS devra faire l’objet d’un accompagnement adapté pour garantir la visibilité budgétaire aux acteurs et permettre d’anticiper les évolutions à venir. Les territoires devraient faire l’objet d’un accompagnement avec une évolution progressive des actions spécifiques dont ils bénéficient actuellement.

Conformément aux orientations de simplification et de responsabilisation des acteurs, les nombreux dispositifs actuellement attachés au ZUS devront évoluer vers des mécanismes contractuels plus souples (en faveur des entreprises, des bailleurs sociaux, des agents publics). La réforme a vocation à prendre effet à compter de 2011, à l’échéance des contrats urbains de cohésion sociale.

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