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Rapport parlementaire sur la vente du patrimoine locatif social

Mise à jour : 23/02/2009

Février 2009, 57 pages
Auteur : Olivier Carré, député du Loiret

Introduction

La France est le pays qui possède le plus de résidences principales par habitant de tous les pays développés. Ce nombre n’a cessé de croître au cours de ces dernières années au point qu’aujourd’hui, nous avons passé le cap d’un logement pour 2 personnes avec 526 logements pour 1 000 habitants.

Pourtant, la demande de logement continue d’être pressante. Les demandeurs de logement auprès des bailleurs sociaux sont environ 1,2 million de ménages dont un peu plus de la moitié souhaite en fait changer de logement. On estime qu’il faut construire environ 500 000 logements par an pour répondre aux besoins qu’entraîne notre progression démographique ainsi que ce que les spécialistes appellent la décohabitation. Cette tendance, amorcée il y a une dizaine d’années, fait que chaque année, chaque Français dispose -et a besoin- de plus de surface habitable que l’année précédente.

Le poids du logement dans les charges des ménages n’a cessé de croître au cours de ces dernières années. Le coût de la production a été l’un des plus inflationnistes de tous les coûts. De plus, l’évolution des coûts de l’énergie ainsi qu’une réglementation de plus en plus exigeante ont fortement renchéri les charges. Se loger coûte cher. C’est d’autant plus vrai pour les ménages à faibles revenus.

On effectue très souvent des analyses urbaines en fonction des revenus des habitants. C’est un critère. Mais celui du statut des habitants, propriétaires ou locataires, est tout aussi éloquent. Un propriétaire qui vit dans son logement, dans son quartier, dans sa ville, a une exigence et se ressent des devoirs qu’un locataire n’a pas. Or, au cours de ces dernières années, la ville centre de la plupart des agglomérations n’a accueilli quasiment que du locatif tandis que les propriétaires allaient vivre de plus en plus loin.

Pour expliquer cet étalement urbain, on a parlé du foncier. On a parlé de la préférence pour la maison individuelle. Mais ces réponses ont récemment été démenties par le succès du Prêt à Taux Zéro (PTZ) lorsqu’il s’est ouvert sans condition aux acheteurs d’ancien à revenus modestes -modification portée en 2005. Ainsi, on a vu que quand ils en avaient la possibilité, les ménages modestes étaient tout à fait prêts à devenir propriétaires en milieu urbain, voire très urbain.

Cette évolution offre une nouvelle opportunité pour le parc HLM qui a la capacité de mettre en vente des logements en milieu urbain et dans des conditions économiques très favorables, notamment pour ses locataires.

C’est dans cette perspective que la vente HLM est un outil de la politique de l’habitat qui est sans doute mal compris et insuffisamment utilisé.

Elle a souvent fait l’objet de polémiques en se trouvant tiraillée entre le camp du « mouvement HLM » et celui des « promoteurs de l’accession ». Une logique quantitative, qui vise à stocker les logements disponibles, s’oppose à une logique qualitative, qui pousse au contraire à s’en défaire. Bien évidemment, ne pas vendre ne solutionne en rien les besoins en logement tandis qu’acheter coûte que coûte son logement lorsqu’on est locataire n’est pas une fin en soi.

Pourtant, la vente HLM représente une étape utile de certains parcours résidentiels. Ce point de vue est partagé par de nombreux ménages et par certains bailleurs. En tout état de cause, il ne l’est pas assez par les décideurs des politiques publiques de l’habitat qui devraient en faire un des outils de leur politique locale de l’habitat.

Une impulsion nouvelle a été donnée dans ce sens par le Président de la République qui, dans sa campagne, a souhaité mettre cette politique dans l’un des points clés de la politique du logement de l’actuelle mandature.

Le 18 décembre 2007, Mme Christine Boutin, ministre du logement et de la ville, a signé avec l’Union sociale pour l’habitat (USH), confédération qui regroupe l’ensemble des organismes gestionnaires d’HLM à l’exception des sociétés d’économie mixte, un accord portant à 40 000 logements par an le niveau des ventes HLM à partir de 2010. Cet accord a été obtenu après de très nombreux accrochages qui ont démontré la réticence des organismes à s’engager dans cette voie.

Quelques jours avant la conclusion de cet accord, le Président de la République avait évoqué la nécessité du développement de l’accession sociale à la propriété dans un discours prononcé à Vandœuvre-lès-Nancy. Il avait déploré que la situation soit au « point mort » en ce qui concerne la vente HLM alors que celle-ci représente « l’aboutissement d’un parcours résidentiel réussi » dans le secteur locatif social.

Le thème de la vente HLM, qui fait l’objet du présent rapport d’information, revêt donc une actualité indiscutable. Mais ce n’est pas, loin s’en faut, un thème nouveau dans les débats auxquels donne lieu la politique du logement. Il est en effet apparu au grand jour il y a plus de quarante ans avec le vote par le Parlement de la loi du 10 juillet 1965 relative à l’acquisition d’habitations à loyer modéré à usage locatif par les locataires. Mais cette loi ne rencontra aucun succès.

Pendant près de vingt ans, le législateur n’est plus intervenu en ce domaine. C’est au cours de l’année 1983 que fut adoptée une nouvelle législation ayant notamment pour caractéristique de conférer aux organismes HLM l’initiative de la vente aux occupants. Cette nouvelle législation, qui ne reçut également qu’une application très limitée, fut de nouveau réformée et assouplie par une loi du 23 décembre 1986 puis par une loi du 21 juillet 1994. Dans un passé plus récent plusieurs lois sont encore intervenues afin de favoriser le développement de l’accession sociale à la propriété, notamment la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement. Elle facilite à la fois les acquisitions par les locataires et elle permet de mieux garantir aux organismes vendeurs la capacité de conserver la maîtrise des copropriétés issues des cessions.

Cette évolution législative a abouti à un dispositif qui s’efforce de prendre en compte, de manière équilibrée, les enjeux des ventes HLM pour les différentes parties prenantes, qu’il s’agisse des locataires, des organismes bailleurs ou des collectivités publiques, notamment des communes.

Elle montre également que la question de l’accession sociale à la propriété n’est pas idéologique. Les lois qui viennent d’être mentionnées ont en effet été adoptées par des majorités de couleurs politiques différentes. Les obstacles sont ailleurs et notamment dans ce qu’il est convenu d’appeler « le monde HLM ». Ce n’est pas pour rien que dès l’été 2007, l’USH s’est publiquement inquiété de la volonté de la nouvelle majorité d’accélérer la démarche.

Votre rapporteur n’est pas loin de partager l’opinion exprimée par M. Bernard Vorms, Directeur Général de l’Agence nationale pour l’information sur le logement (ANIL), dans une étude publiée en janvier 2008 : « En France aujourd’hui, plus qu’un objet de débat idéologique, le choix de l’accession est une affaire de nuances : les uns font d’une France de propriétaires un objectif de société, les autres veulent offrir au plus grand nombre l’opportunité d’accéder à la propriété. Le statut de propriétaire est plus valorisé à droite qu’à gauche, mais chacun constate que l’accession correspond à un souhait majoritaire et que, pour y parvenir, les ménages français acceptent de supporter des taux d’effort plus lourds que par le passé et pendant de plus longues durées ».

En tout état de cause, les nombreuses interventions du législateur ne sont pas parvenues à remettre en cause le caractère marginal de la vente HLM puisque le nombre annuel de logements locatifs sociaux vendus à des personnes physiques s’élève, de manière à peu près constante, à environ 5 000, soit un peu plus de 0,1 % du parc locatif social, alors que ce pourcentage est de l’ordre de 1,2 % aux Pays-Bas et de 1,8 % au Royaume-Uni par exemple. La France a oublié qu’entre 1919 et 1939, à l’origine du mouvement de « l’Habitat à Loyer Modéré », près de la moitié des logements sociaux construits l’étaient en accession à la propriété.

À partir de ce constat, le présent rapport d’information a pour objectif de démontrer la faisabilité de ce type de vente, l’intérêt de proposer un véritable parcours résidentiel et les impacts positifs de celui-ci sur l’amélioration de l’accès au logement en général, au logement social en particulier.

En premier lieu, votre rapporteur s’efforcera de faire un état des lieux d’où il ressort que le parcours résidentiel incluant l’achat de son logement HLM est techniquement réalisable dans un grand nombre de situations. La vente HLM revêt notamment un intérêt tout particulier pour une première accession. Enfin, dans le cas des sites en renouvellement urbain, l’accession participe de la reconquête des villes en offrant une diversité des statuts d’habitats qui est revendiquée à la fois par les élus et par les habitants. Dans cette partie, un deuxième chapitre montre en quoi la vente HLM est un enjeu pour les organismes HLM et pour les autorités publiques qui mènent une politique locale de l’habitat.

La seconde partie traite du passage d’un bien appartenant à un secteur très administré, le logement social, au secteur libre, la propriété individuelle. Dans le premier chapitre, le rapport détaille les étapes de mise en vente et souligne les protections, parfois redondantes, afin d’éviter que le processus ne débouche sur une trop grande prise de risque pour la copropriété. Il étudie les questions de financement aussi bien de l’acquisition que des frais inhérents à la copropriété, l’objectif étant de garantir une bonne fin du processus de vente.

En conclusion, le rapport fait le constat que beaucoup d’outils - parfois trop - existent et ont été bien pensés, notamment pour les ménages modestes. Leur prise de risque est beaucoup plus faible que dans d’autres pays. C’est donc une chance qui fait que la vente HLM pourrait représenter en France 1 % du parc de logements sociaux pour atteindre les ratios des autres pays européens. C’est l’objectif de l’accord signé entre l’État et les bailleurs, mais dans la réalité, il faut multiplier l’effort par 7 pour qu’il soit respecté.

Si les freins ne sont d’ordre ni technique, ni financier, ni juridique, si la demande est là, c’est que les résistances sont culturelles et politiques.

Tout doit être fait pour les lever car, à la clé, des ménages seront entrés dans la chaîne de la propriété. Les bailleurs auront recouvré des capacités financières importantes et les villes auront gagné en diversité des statuts d’habitats en donnant tout son sens au principe de mixité sociale. Nous devons briser la vision malthusienne qui associe trop strictement revenus modestes et locatif social.

Pour résoudre durablement la crise du logement, nous devons retrouver confiance dans la capacité d’une famille à vouloir organiser son propre parcours résidentiel dans lequel la vente HLM a un rôle déterminant à jouer.

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