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AG 2006 : la coopération entre organismes d’Hlm, le point de vue de la Miilos et de la Dguhc

Mise à jour : 18/05/2006

Ce dialogue a été organisé le mercredi 3 mai 2006 dans le cadre de l’assemblée générale de la Fédération des coopératives d’Hlm

Marie-Noëlle LIENEMANN

Certaines incompréhensions peuvent survenir avec des organismes de contrôle, comme la MILOS, dont la représentante va intervenir. Certains contrôles ont inquiété les dirigeants de coopératives, et ils ont même eu le sentiment d’être menacés dans le cadre de la législation sur les groupes. Nous avons manifesté des divergences de points de vue sur l’interprétation des textes français et européens. En outre, les désaccords entre l’Etat et la MILOS ont incité le Ministre Jean-Louis Borloo à commander un rapport à Monsieur Loloum. Au vu des conclusions de ce rapport, nous avons saisi le Ministre considérant qu’il est nécessaire de prendre des orientations à ces sujets.

Nous accueillons à présent Sabine Baïetto-Beysson, chef de la MIILOS, ainsi que Monsieur Trienz, représentant la DGUHC. Nous recueillerons ainsi de précieuses informations, notamment sur le regard porté par la MIILOS sur l’organisation des groupes, des GIE et des responsabilités mutuelles. Le Ministre ou son représentant aura l’occasion de s’exprimer demain à ce sujet.

Sabine BAÏETTO-BEYSSON, Chef de la MIILOS

Je vous remercie de m’avoir accordé l’opportunité de m’exprimer au sein de la FNSCHLM.

Tout d’abord, je voudrais dire que la MIILOS n’a aucun a priori hostile à l’existence de groupements comme le GIE ou d’autres formes de coopératives, d’autant moins que les organismes HLM sont soumis à une pression forte des pouvoirs publics pour répondre aux demandes des ménages aux revenus les plus modestes. Ces recherches d’objectifs impliquent une rationalité économique qui passe soit par des regroupements structurels, soit par des coopérations, étant entendu que les sociétés souhaitent conserver leur autonomie. Nous constatons des situations extrêmement diverses :

• soit des organismes créent des structures de coordination pour réaliser de la prospection foncière, soit pour mettre en place des actions de communication communes ;
• soit des organismes font partie d’un même groupe et échangent des services ou des prestations, ou alors ont constitué des structures de coordination au sein de ces groupes.

Nous avons beaucoup évoqué les GIE, qui sont la forme la plus répandue, mais cette forme est loin d’être la seule. Il existe notamment des sociétés anonymes de coordination, ou encore les associations.

L’intérêt d’un groupement qui peut refléter une stratégie d’entreprise, une spécialisation technique, ne doit pas occulter le fait que la situation a beaucoup changé. Il convient d’abord de prendre en compte le contexte européen, la présence du droit européen étant de plus en plus forte.

Nous avons observé certaines situations risquées au regard de l’évolution du cadre juridique général, et d’autre part, nous avons constaté l’existence d’une demande de sécurité juridique sur les formes de coopération. En effet, nombreux sont à s’interroger sur les moyens de sécuriser les différents modes de coopération. Ces risques ont été répertoriés dans le rapport de François Loloum, qui a auditionné l’Union sociale pour l’habitat et les fédérations dans ce cadre. Trois questions ont été posées :

• le respect de la mission (les sociétés risquent-elles de perdre leur âme ?) ;
• le respect des règles du droit de la concurrence ;
• le risque de conflits d’intérêt.

Il n’existe aucune jurisprudence directe sur ces trois sujets. Dans ce contexte, chacun peut donc spéculer sur des situations analogues, sans détenir de vérité absolue. Le rôle de la MIILOS n’est pas de légiférer, mais d’observer des situations et d’évaluer les risques, puis de proposer aux parlementaires une évolution des règles de droit. La mission de la MIILOS est essentiellement une mission d’inspection.

Le respect de la mission des sociétés coopératives

Votre rapport d’activité précise que les deux tiers des sociétés coopératives fonctionnent sous forme de groupe ou appartiennent à des groupes.

En ce qui concerne le principe de spécialité, vous affirmez que les sociétés doivent conserver leurs spécificités. Il ne s’agit donc pas une structure juridique banale, comme une coquille vide ou même un centre de profits, mais une société autonome qui repose sur une véritable stratégie. La question est de savoir si la société coopérative dispose d’une autonomie et si elle a les moyens d’assumer son autonomie. Progressivement, certaines structures ont été vidées de leurs moyens au profit soit de sociétés de groupe, soit de structures de coopération. Ce phénomène concerne l’ensemble des structures d’HLM. Par exemple, nous avons constaté que dans certains groupements, il n’existait aucune commission d’attribution des logements spécifique, mais une commission d’attribution unique. De notre point de vue, un comité d’engagement devrait être propre à chaque structure juridique.

Nous affirmons que les sociétés d’HLM ne doivent pas perdre leur âme, ayant un statut particulier, ce qui signifie que ces sociétés ne doivent pas être banalisées. Nous considérons qu’elles doivent donc conserver la maîtrise de leur projet et non déléguer l’exécution totale des projets à l’extérieur.

Treize recommandations ont été émises dans le rapport de François Loloum. Notamment, « un organisme Hlm ne peut transférer à une structure de coopération des missions qui présentent un caractère essentiel. A fortiori, il ne peut abandonner l’ensemble de ses tâches ». Selon la troisième recommandation, « les organismes Hlm ne peuvent prétendre exercer leurs compétences propres en externalisant de façon durable dans une structure de coopération, les moyens personnels qui lui sont nécessaires ». Sur 160 coopératives, une soixantaine disposent de réels moyens en personnel. Quoi qu’il en soit, il reviendra aux instances représentatives de la Fédération de s’interroger sur les conditions dans lesquelles les coopératives conservent la maîtrise de leur projet. En d’autres termes, les sociétés coopératives peuvent-elles tout déléguer (direction, exécution...) ? A ce jour, aucune décision n’a été prise en la matière.

Le respect des règles du droit de la concurrence

Il n’existe pas de jurisprudence propre au domaine des HLM. En revanche, il existe une jurisprudence abondante relativement à la prestation intégrée. Une société HLM a un pouvoir adjudicateur au sens du droit européen et donc elle est astreinte au respect des règles du droit de la concurrence si elle fait exécuter des prestations par un tiers. S’agissant de l’appréciation de la qualité juridique du tiers, les juges ont estimé qu’il convenait d’exercer sur la structure qui réalise les prestations une autorité équivalente à celle qu’elle exerce sur ses propres services.

La ligne proposée dans la cadre du rapport Loloum consiste à admettre d’une part, que même si plusieurs entités contrôlent une structure unique, le contrôle peut être réputé complet et, d’autre part, que le GIE exerce des missions sans mise en concurrence préalable. Toutefois, certaines sociétés filiales de HLM se sont associées entre elles mais dans ce cas, il leur est impossible de faire exécuter des prestations par leur maison mère. L’explication de cette règle dans le rapport Loloum est d’exclure les personnes privées comme membres du GIE : il faut que les membres pouvoirs adjudicateurs exercent un contrôle entier sur le GIE, que l’activité doit être essentiellement dédiée aux membres. Enfin, il faut une transparence de la facturation. Nous considérons que dans la mesure où les membres d’un GIE sont tous des pouvoirs adjudicateurs (SA HLM, offices, sociétés de crédit immobilier, etc.), aucune mise en concurrence ne peut être exigée. Le problème se posera cependant lorsque des prestations seront confiées à des tiers.

Nous avons constaté une simplification de certains groupes à partir de 2004, ainsi que le développement de l’autonomie des sociétés qui disposeront de davantage de moyens propres. La coordination des stratégies et la recherche d’économies d’échelle, rendues nécessaires par une plus grande autonomie, rend l’interdiction de toute forme de coopératives impossible. L’idée est donc de donner de véritables moyens pour l’autonomie aux sociétés. La réflexion n’est pas aboutie à ce jour.

Le risque des conflits d’intérêt

Le risque des conflits d’intérêt est un sujet très sensible, même si nous n’avons été saisis d’aucun dossier en la matière. Le conflit d’intérêt évoque la notion de bonne gouvernance et de risque de prise illégale d’intérêt. Notre rôle peut être perçu comme un rôle « ingrat », si bien que le sentiment de pouvoir se passer de ce type de contrôle est grand. Pourtant, la MIILOS ne détient pas le monopole en ce domaine, puisque les commissaires aux comptes et les chambres régionales des comptes exercent également un contrôle strict.

La modification du Code de la construction dans le cadre de la loi ENL simplifiera la situation en ce domaine, en rapprochant votre régime du Code de commerce. Toutefois, la notion de mission de service public se superposera à celle qui est définie dans le Code du commerce. Le risque lié à la nature même des sociétés ne pourra donc être occulté.
En outre, il convient de démontrer que la structure de coordination n’a pas le même objectif qu’une société de service. La coordination reflète un projet commun et une communauté d’intérêts. Cela signifie qu’il faut une transparence des coûts et justifier l’ensemble des conventions, notamment. Les conventions doivent être encadrées au mieux, afin de vous donner une sécurité optimale.

Quoi qu’il en soit, le risque ne peut pas être supprimé totalement et il est difficile de créer un régime d’exception, à l’instar du régime des SEM. Il me semble que les recommandations déontologiques devront être élaborées par les partenaires professionnels, qui pourront guider les principes d’action. Pour sa part, la MIILOS fait preuve de prudence dans ce type de situation.

Il appartiendra au Ministère de s’associer aux initiatives de la Profession, pour mieux identifier les zones à risque.

Marie-Noëlle LIENEMANN

A priori, la Fédération devrait définir les modalités de l’autonomie des coopératives. En outre, les conventions devraient encadrées afin de limiter les risques de conflits d’intérêt. Enfin, la suppression totale des risques étant illusoire, vous préconisez des recommandations déontologiques de la part de la Profession.

Monsieur Trienz, qui représentez la DGHUC, quels sont vos commentaires sur l’évolution de la législation ?

Jean-Marie TRIENZ, représentant de la DGHUC

Nous partageons avec la MIILOS le souci de permettre aux organismes de se prémunir aux mieux contre les risques. De plus, la DGHUC est favorable a priori à la coopération inter-organismes, pour autant qu’elle permette aux organismes de mieux remplir leurs missions.

Il s’agit donc de rechercher les formules de coopération inter-organismes dans le respect de la réglementation en vigueur. Marie-Noëlle Lienemann estime qu’il est nécessaire de faire évoluer la réglementation pour lever les obstacles à la coopération. Cette question appelle de sérieuses réserves. Je rappelle que le champ de la réglementation du droit de la concurrence et les règles du marché public a été transféré à l’Union Européenne. Les règles de droit français ne sont donc qu’une « plate » transposition des directives européennes. Or il est illusoire de penser qu’il sera possible de modifier les directives européennes à ce sujet avant de nombreuses années.

En outre, il convient de prendre en compte les normes jurisprudentielles, qui sont incertaines par nature. Monsieur Loloum a réuni un groupe de travail pour analyser les scénarios envisageables. Finalement, le rapport Loloum contient un certain nombre de propositions. Il invite notamment les organismes d’HLM à poursuivre leur réflexion dans le domaine de la coopération inter-organismes.

Les risques de nature pénale ont été évoqués également, notamment les risques de prise illégale d’intérêt. L’une des premières retombées du rapport Loloum peut être recherchée dans la loi ENL, au sujet des prêts réglementés. Je ne partage pas l’avis de Madame Baïetto-Beysson, selon lequel les prêts réglementés devraient simplifier la vie des organismes d’HLM, dans la mesure où de nouvelles dispositions légales se superposent au régime existant, engendrant ainsi davantage de complexité. En revanche, cela devrait avoir une vertu préventive, obligeant les conseils d’administration à s’interroger sur les conventions a priori. Les responsables des organismes d’HLM seront donc contraints de s’interroger en préalable sur le risque encouru pour chaque convention.

Marie-Noëlle LIENEMANN

Les participants de cette Assemblée générale auront sans doute mesuré la hauteur des enjeux de la coopération inter-organismes. Actuellement, un rapport sur les services d’intérêts généraux est en cours d’élaboration au sein de la Commission européenne et nous avons souhaité y inclure le logement social. Cependant, il ne faut pas s’attendre à une évolution juridique rapide, compte tenu de la longueur extrême des processus d’adoption des directives européennes.

Nous remercions les représentants de la MIILOS et de la DGHUC d’avoir participé à cette Assemblée générale. Nous souhaitons que la MIILOS aura la volonté de sensibiliser les acteurs sur la nécessité de développer les bonnes pratiques.

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