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Le logement dans l’outre-mer français

Mise à jour : 09/06/2004

Comme dans l’Hexagone, le droit au logement fait partie, avec le droit à l’emploi, des revendications premières dans l’Outre-mer. Les besoins sont estimés pour les régions, les pays et les collectivités à 100 000 logements aidés minimum. Actuellement, près de 10 000 logements, dont 4 000 à 5 000 logements locatifs sociaux et très sociaux, sont financés annuellement. 

A ce besoin quantitatif viennent s’ajouter des difficultés propres à l’Outre-mer. Les conditions climatiques, les modes de vie et les cultures spécifiques à chaque territoire imposent de ne pas plaquer de façon artificielle les schémas de la métropole. La rareté et le prix des terrains constructibles, les risques naturels, sismiques ou autres, la fragilité écologique des milieux ultramarins et le retard des équipements structurants sont autant de facteurs qui viennent compliquer et renchérir la construction de logements. Les populations à loger sont souvent modestes, voire très modestes ; c’est pourquoi l’habitat social ou très social doit être privilégié outre-mer. Il faut en outre, dans bien des cas, résorber des poches importantes d’habitat insalubre, soit qu’il se crée de façon spontanée, soit qu’il provienne de la dégradation de l’habitat ancien. 

La réponse est souvent celle de quartiers d’habitat exclusivement locatif, recréant ainsi outre-mer les quartiers à problèmes de la métropole et suscitant la réticence des élus. Les habitants souhaitent pourtant pour beaucoup l’accession à la propriété, et des conditions d’habitat adaptées à leurs modes de vie et à leurs coutumes. Peut-on proposer des solutions propres à satisfaire ces attentes ? Quels instruments mettre en place ? I

I - LE CONSTAT - L’OUTRE-MER : DES REGIONS ET DES TERRITOIRES EN DEVELOPPEMENT 

Deux priorités : l’habitat et l’emploi 

La croissance continue qu’ont connue ces dernières années les territoires de l’outre-mer ne suffit cependant pas à faire baisser des taux de chômage élevés. Le développement urbain accéléré rend encore plus évident le nécessaire rattrapage en matière d’aménagement du territoire et d’accès au logement. L’insertion des populations les plus fragiles constitue un véritable enjeu de cohésion sociale, car l’habitat spontané et bien souvent précaire reste d’actualité et impose la reconquête des centres-villes et des centres-bourgs. 

L’accès au logement : des avancées significatives

L’aide à la pierre via la ligne budgétaire unique (LBU), mais aussi les aides directes et indirectes des différentes collectivités ont permis d’engager de vastes opérations immobilières dans le secteur social. Les différents régimes de défiscalisation ont également favorisé le développement d’une catégorie de logements sur le marché libre. L’effort de l’Etat contribue au maintien d’une importante production de logements qui permettent l’accès aux plus modestes. Cependant cet effort reste bien en deçà des besoins annuels, qui doivent conjuguer production neuve et réhabilitation de l’habitat ancien. La difficulté à trouver du foncier aménagé est souvent une cause de non consommation des crédits. 

Le logement : un facteur d’insertion durable 

Le passage progressif pour certaines familles d’un habitat précaire à un logement « moderne » rend nécessaire un travail soutenu d’accompagnement social, dans un objectif d’autonomie des familles. L’insertion par le logement ne s’arrête pas à l’accès au logement, car il s’agit de permettre aux habitants d’exercer leurs droits et devoirs comme tout citoyen. 

II - LES PROPOSITIONS - LE LOGEMENT OUTRE-MER, UNE GRANDE CAUSE NATIONALE 

Mieux associer les habitants : des « ateliers-habitants » 

Les expériences réussies de maîtrise d’œuvre urbaine et sociale (MOUS) dans la résorption de l’habitat insalubre devraient être généralisées dans toutes les opérations de résorption de l’habitat insalubre (RHI), mais aussi dans les autres opérations immobilières, comme moyen d’associer les habitants. Ils s’approprieraient ainsi pleinement ces opérations dès leur conception, mais aussi dans leur gestion quotidienne, car elles conditionnent le cadre de vie immédiat de ces mêmes habitants. Cette association de toutes les parties prenantes : urbanistes, opérateurs, bailleurs, collectivités locales, organismes sociaux et naturellement habitants, doit être un instrument de pédagogie collective, un outil d’adaptation des normes techniques, environnementales, sociétales qui en favorisera l’acceptation et le respect par les uns et les autres. 

Promouvoir un habitat de qualité au service des habitants 

Les besoins en logements restent conséquents, malgré les efforts de l’Etat et des collectivités. En outre, les situations évoluent rapidement et exigent des réponses adaptées. Or plusieurs ministères, des opérateurs multiples, des outils de financement diversifiés interviennent dans ce secteur, sans concertation et lisibilité suffisantes. Poursuivre l’effort de solidarité nationale . La satisfaction de ces besoins et la mise en œuvre d’un véritable droit au logement passent par la mise en place d’un véritable service public de l’habitat, chargé de mettre en synergie les différents acteurs et les différentes politiques tout au long de la chaîne de l’hébergement au logement. Cela suppose que l’effort budgétaire de l’Etat soit impérativement conforté. Cela implique également une poursuite de la baisse du taux d’effort des ménages concernés par l’allocation logement, dans les régions d’outre-mer, et la mise en place de dispositifs similaires dans les Pays ou Collectivités d’outre-mer qui n’en bénéficient pas encore. 

Programmer la LBU , jusqu’ici bridée par la pénurie de foncier aménagé disponible. 

La programmation devrait être faite sur une base pluriannuelle, elle-même articulée sur une programmation foncière pluriannuelle. La concertation entre les services compétents de l’Etat, des collectivités locales et des divers opérateurs s’impose naturellement tout particulièrement. Enfin la LBU devrait mieux prendre en compte la surcharge foncière, notamment pour les opérations de logement social qui posent des difficultés d’équilibre financier, car situées en centres-villes et en centres-bourgs. Pour les Pays et Collectivités d’outre-mer, cela pourrait être inscrit dans les contrats d’objectifs qu’ils passent avec l’Etat. 

Augmenter les moyens pour l’aménagement foncier, dédié à l’habitat social . 

Outre-mer, une première difficulté est de mobiliser du foncier disponible pour l’habitat. Il s’y ajoute les coûts d’équipement et d’aménagement, quelle que soit la destination finale du foncier aménagé. Pour le logement social, les plafonds de prix et les loyers de sortie ne sont pas toujours compatibles avec ces surcoûts. Des moyens particuliers doivent être dégagés en urgence pour l’aménagement et l’équipement foncier des terrains destinés au logement social, dans les contrats de plan Etat-région, et de façon à permettre la mobilisation des fonds structurels européens. 

Lever les risques de blocage de la construction liés à la garantie des prêts. 

Comme en métropole, les prêts accordés par la CDC doivent faire l’objet d’une garantie apportée par les collectivités locales ou la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS). Mais les collectivités ne peuvent ou ne veulent plus accorder leur garantie, car elles ont dépassé leurs plafonds, oudétérioré leurs ratios de risques, et certains organismes constructeurs ont dépassé leurs plafonds de garanties auprès de la CGLLS. A l’image du guichet unique instauré en Guadeloupe, un fonds de garantie régional regroupant les différentes collectivités devrait permettre de mieux équilibrer la répartition du risque. Ce fonds, doté de ressources propres, serait complémentaire de la CGLLS. 

Faire évoluer les conditions de financement des opérations de logement social. 

Le Conseil économique et social estime souhaitable une évolution des modes de financement du logement social qui permette de s’adapter à la complexité de chaque opération, et d’arriver à la diversification souhaitée de l’habitat. Il est plus difficile et plus onéreux de résorber des dents creuses ou de restructurer des îlots en centre-ville, que de faire une opération strictement locative dans les champs de canne à sucre ; il est également plus difficile et plus onéreux de mener des opérations complexes mixant divers statuts locatifs et en accession. Des avantages fiscaux, venant compléter ceux déjà accordés, des majorations de prêts pourraient ainsi être envisagés. 

Diversifier l’offre de logements ; promouvoir la mixité et la cohésion sociales . 

S’il convient de continuer à produire du logement locatif social et très social, une fraction de la population ultra-marine se trouve exclue de l’accession à la propriété, les prix sur le marché libre dépassant largement ses capacités financières, et se trouve également écartée du logement locatif social pour cause de dépassement de plafond de ressources. Dans les régions comme en métropole, l’apparition pour cette clientèle intermédiaire de la location-accession, avec exonération de TFPB et TVA au taux réduit, devrait permettre de satisfaire cette demande. 

Dans les Pays d’outre-mer, disposant de la spécialité législative, un produit d’accession bénéficiant d’une fiscalité allégée ou d’une bonification des taux d’intérêt des prêts devrait répondre à cette attente. Cette diversification des produits d’accession à la propriété sociale permettrait de mener des opérations mixtes, location et accession, évitant la formation de ghettos sociaux, et répondant à la demande des élus locaux. 

Favoriser les politiques de reconquête des centres-villes et des centres-bourgs. 

L’étalement urbain des villes de l’outre-mer pose aujourd’hui la question de la reconquête des centres-villes et des centres-bourgs. La modicité des moyens qu’elles peuvent y consacrer handicape l’effort des collectivités locales en ce sens. A l’occasion du bilan qui devra être dressé en 2005 sur la situation financière de ces collectivités, le Conseil économique et social souhaite que les éventuels ajustements soient rapidement opérés pour tenir compte des spécificités de l’outre-mer. Des mesures de défiscalisation complémentaires pour grosses réparations et gros entretien, la mobilisation des moyens de l’ANRU pourraient également être envisagés. 

Faire assurer un suivi-évaluation de la LBU par le Conseil départemental de l’habitat. 

Cette instance paraît être le lieu le plus approprié, dans le cadre d’une programmation pluriannuelle, pour assurer, entre les divers partenaires, ce suivi-évaluation. Renforcer les conditions de la pérennité et la vocation de progrès du logement Rendre lisible la politique de l’habitat . La rapidité de l’évolution urbaine et de la production de logements diffus rend encore plus indispensable le respect des règles d’urbanisme, l’existence de documents de planification spatiale et d’outils d’observation permanente. Le mouvement vers l’intercommunalité permet souvent d’avoir une vue indispensable d’agglomération, et non plus limitée à une seule cité. Il paraît tout à fait souhaitable de mettre en place des observatoires et des plans locaux de l’habitat et de doter les collectivités locales qui en sont responsables des ressources budgétaires et en ingénierie nécessaires. 

Faire évoluer le rôle des services de l’Etat . 

Dans ces hypothèses, le rôle de l’Etat se transforme, de prescripteur et d’instructeur à celui d’animateur parmi d’autres, de tête de réseau, et de garant des grands intérêts collectifs, des principes de l’Etat dans le domaine du logement social et des normes standard de la construction. Le logement outre-mer doit être compris, comme en métropole, comme le résultat d’une coproduction locale. 

Modifier la culture professionnelle des opérateurs de la construction. 

Outre-mer, comme en métropole, la cellule logement ne peut résumer à elle seule l’habitat et la qualité résidentielle. La présence des réseaux obligatoires, des services publics ou privés indispensables n’est résolue pour l’instant que de façon empirique, ou pas du tout. En associant dés l’amont des opérations les divers partenaires en cause, il faut faire évoluer les constructeurs vers la notion d’opérateurs, pour éviter la formation dans l’Outre-mer, de ces quartiers en crise qui nécessitent en métropole des interventions lourdes, coûteuses, et pas toujours efficaces. C’est pourquoi également la participation des habitants, actuels ou futurs, regroupés en associations, apparaît indispensable à cette concertation. 

Promouvoir l’insertion par l’activité à partir des marchés de l’habitat. 

Dans la situation de l’emploi outre-mer, l’activité du bâtiment et des travaux publics représente un secteur d’activités non négligeable, par le nombre de ses entreprises et des personnes employées. Une question essentielle est souvent la formation et la qualification professionnelles de ces personnes. Les organismes HLM, en réseau avec les organisations professionnelles et les fonds d’assurance-formation, les entreprises locales, pourraient organiser des partenariats autour des compétences à acquérir, ou à préserver s’agissant des techniques traditionnelles, si c’est possible. 

Adapter la réglementation, prévenir les risques 

Revisiter les normes acoustiques et thermiques. 

Le Conseil économique et social demande que les adaptations préconisées par le groupe de travail sur la révision des exigences de qualité et l’adaptation technique de la construction outre-mer soient rapidement mises en œuvre. Dans le domaine thermique, dans celui de la ventilation naturelle et de l’acoustique, ces adaptations sont indispensables. Elles devraient être mises en réseau au niveau local et intégrer les attentes des habitants, afin qu’ils puissent s’approprier ces normes, et au besoin en susciter des adaptations, dans le respect de la réglementation. Ce peut-être aussi une façon d’intégrer les savoir-faire locaux et les matériaux traditionnels, à coûts économiques et d’entretien équivalents. 

Mieux prendre en compte les risques naturels. 

Les risques sismiques ne constituent pas qu’une hypothèse outre-mer, et la démarche d’établissement de Plans de prévention des risques demande à être systématisée et accélérée. La question du traitement des constructions anciennes, pour lesquelles les normes anti-sismiques étaient moins contraignantes, se posera. Dans les opérations de rénovation urbaine, la démolition-reconstruction des logements dans les zones classées à risques, comme la construction de nouveaux logements devraient être particulièrement surveillées. 

Conforter les réalités architecturales locales. 

Outre-mer, la façon d’habiter ne correspond pas toujours au type d’habitat produit et la production de logements, pour des raisons de coûts, ne tient pas toujours compte de l’identité architecturale locale. Or les populations manifestent également leur attachement aux architectures et aux matériaux traditionnels, et la dualité des types d’habitat, traditionnel et contemporain, permet souvent une meilleure adaptation aux nécessités et avantages de la vie actuelle. Chaque fois que cela sera possible, la sensibilisation à ces réalités architecturales devra être recherchée. Préserver l’environnement . De même la démarche de qualité environnementale, nécessaire dans des régions aux écosystèmes fragiles sera privilégiée. Un label de qualité environnementale pourrait bénéficier de concours financiers directs et indirects. 


Le Conseil économique et social estime que, sans la volonté de mettre à plat toutes les questions, et sans la volonté politique de les résoudre, c’est la cohésion sociale de l’outre-mer et, pire sans doute, le sentiment que nos concitoyens ultramarins pourraient avoir de la citoyenneté française, qui seraient en jeu.

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Rapport du CES sur le logement en outre-mer
Avis du CES sur le rapport
 
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