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Rapport sur l’équilibre des fonds d’épargne

Mise à jour : 05/01/2003
Auteurs : Christian NOYER et Philippe NASSE
Janvier 2003 - 69 pages
 
INTRODUCTION
 
C’est par une loi de 1881 qu’ont été fixés les grands traits de l’épargne réglementée. A cette époque, la grande masse des français n’avait accès qu’à la monnaie fiduciaire, les faillites bancaires n’étaient pas rares1 et l’impôt sur le revenu n’existait pas. Dans ce contexte, il s’agissait d’offrir un substitut à la thésaurisation des pièces ou des billets en donnant à la population accès à un produit d’épargne simple, sûr et en monnaie scripturale : le livret garanti par l’Etat et distribué localement par un réseau dense, sa défiscalisation allant de soi.

Dans le contexte d’aujourd’hui, c’est le grand attachement des Français à ce produit qui justifie son maintien. En effet, au stade de la collecte, le système bancaire, dans son ensemble, pourrait offrir le même service avec la même sûreté2, sans qu’il soit nécessaire que l’Etat l’organise. Quant aux missions d’intérêt général que ces fonds financent au moyen de bonifications de taux d’intérêt, elles pourraient être soutenues par les outils ordinaires de la politique budgétaire. Parallèlement, l’objectif consistant à offrir un certain montant d’épargne défiscalisée pourrait facilement être atteint soit par un abattement à la base sur les revenus de l’épargne, soit par la définition d’un produit bancaire universel de type livret, banalisé et défiscalisé. Au total, il n’est pas certain que les buts que s’assigne la politique de l’épargne réglementée soient atteints avec une efficacité plus grande ou un coût moindre que ce ne serait le cas si des moyens plus banals étaient mis en œuvre.

Le souci de ne pas proposer un bouleversement abrupt nous a conduits à ne pas remettre en cause, dans le présent rapport, l’architecture générale des Fonds d’épargne. Mais notre conviction est que l’Etat devrait se fixer un objectif à long terme de reconfiguration profonde du dispositif. Du côté des dépôts, la banalisation des produits et de leur distribution parait être l’objectif intermédiaire à atteindre, l’objectif final étant probablement un abattement à la base sur les revenus de l’épargne. Du côté des emplois, s’il est jugé nécessaire de maintenir un dispositif de prêts publics, la sécurité du système devrait conduire à les adosser sur des ressources à long terme, c’est-à-dire à l’émission d’obligations par la Caisse des Dépôts, établissement qui bénéficie d’une signature de premier rang.

1 Le krach de l’Union Générale est de cette même année 1881.
2 La législation bancaire en général et le fonds de garantie des dépôts en particulier confèrent au système financier un niveau de sécurité qui était inconnu en 1881.
3 Une autre formule serait le recours direct par les organismes HLM à des émissions sur le marché hypothécaire.
4 Quoiqu’il en soit, pour répondre aux objectifs de notre mission et garantir la pérennité de l’équilibre des Fonds d’Epargne, nous avons choisi, en premier lieu, de recommander d’inscrire plus nettement les caractéristiques de ce produit ancien dans le contexte généralisé de concurrence et de marché qui est aujourd’hui le sien. Le produit est en effet triplement concurrencé : en amont, sa collecte est concurrencée par une multitude de produits financiers offerts par le marché ; en aval, les emprunteurs qui bénéficient de ses emplois développent leurs propres relations financières avec des établissements souvent spécialisés et compétitifs ; entre les deux, la gestion des fonds par la Caisse des dépôts et Consignations doit assurer un haut niveau de sécurité aux fonds dont elle a la charge : elle est donc soumise, de facto, à des règles de gestion inspirées de celles s’appliquant à tous les établissements de crédit et
gestionnaires de fonds et se trouve donc astreinte à la même efficacité technique.

Corrélativement, l’intervention des fonds d’épargne doit être perçue comme légitime, et ne perturbant pas le fonctionnement normal du marché, à tous les stades depuis la collecte jusqu’à l’emploi des fonds, de façon à éviter que leur existence même ne soit contestée. En second lieu, le souci de pérenniser l’équilibre de ces Fonds malgré la complexité de la chaîne collecte-gestion-utilisation, légitime de préciser et de clarifier les niveaux de responsabilité et de décision dont relève cette chaîne : à l’Etat, les orientations générales aboutissant à déterminer le volume des fonds collectés et la répartition de leurs emplois ; à la Caisse des Dépôts et Consignations les responsabilités de leur gestion. Mais entre les deux, il nous est apparu qu’il existait un niveau intermédiaire de responsabilité et de décision : une fois les orientations publiques arrêtées, il est nécessaire de fixer le détail de leur mise en forme et de contrôler leur mise en œuvre par les gestionnaires. Pour assumer les responsabilités de cette mise en forme et de ce contrôle, nous proposerons la création d’un Comité de gouvernance des Fonds d’Epargne, dont l’action s’appuierait sur les services de la Caisse et s’exercerait naturellement sous l’autorité de la Commission de surveillance.

Enfin, pour « étudier l’équilibre actuel et futur des fonds d’épargne », pour « proposer les moyens à mettre en œuvre afin d’assurer cet équilibre », et pour proposer « les principes de fonctionnement pouvant être actualisés dans le cadre d’un mandat de l’Etat à la CDC » comme nous le demande la lettre de mission, nous avons commencé par fixer quelques règles transversales de nature à renforcer la cohérence entre les décisions de la puissance publique, leurs modes de mises en forme et les comportements des gestionnaires.

Pour notre part, afin de rendre aussi cohérentes que possible les propositions qui émaillent ce rapport, nous les avons reliées à ces quelques règles de bases : elles constituent les principes qui nous ont guidés.
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