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Rapport d’information sur la mobilisation du foncier privé en faveur du logement

Mise à jour : 16/02/2016

Introduction

L’oxymore de la « crise qui dure » dans le domaine du logement ne trouve pas son origine dans le seul coût du foncier. D’autres facteurs entrent aussi en jeu, en particulier les taux des crédits bas et les durées de remboursement allongées qui, paradoxalement, engendrent une hausse des prix sur la totalité des biens, mais aussi la superposition des normes de construction ou l’environnement économique général. Néanmoins, la rareté du foncier dans les zones tendues ainsi que le peu de maîtrise publique sur les prix des logements, cela tant dans l’accession à la propriété que dans le locatif, engendrent des phénomènes auto-entretenus : dans un sens, le logement doit être commercialisé cher car le prix du terrain est élevé et, dans l’autre sens, le terrain peut être acheté cher, car l’insuffisance de logements pour de nombreuses familles permet de vendre des biens à un prix élevé.

Dans son ouvrage Utopie foncière datant du milieu des années soixante-dix, et rappelant à plusieurs reprises l’analogie entre l’utilisation nécessaire des terres agricoles pour nourrir et la tout aussi nécessaire mobilisation du foncier pour construire, Edgard Pisani, fort de son passé professionnel et de sa double expérience de ministre de l’agriculture, puis de l’aménagement et du logement, nous mettait clairement en garde sur les phénomènes... que nous avons connus depuis : « À force d’être privative, la propriété devient négative. ».

Loin de la volonté de l’auteur de ce rapport de vouloir en finir avec le droit de propriété ! Il est essentiel à l’équilibre de notre société. Le sujet qui est posé ici est de savoir comment, sans spoliation aucune, lui mettre en regard un « droit à l’intérêt collectif » sur cet objet très particulier et auquel notre pays marque un attachement singulier, la terre.

De nombreuses études et rapports parlementaires ont déjà creusé cette question. À l’heure où le XXIe siècle semble se poser une nouvelle fois la question urbaine, de la place que chacun y trouve et occupe, les tensions de notre société sont le révélateur d’un débat qui sera sans doute le thème essentiel des échéances nationales de 2017 : voulons-nous, oui ou non, continuer de vivre ensemble, entre voisins, côte à côte avec nos différences sociales et culturelles, ou préférons-nous finalement un développement séparé des quartiers et de leurs habitants ?

La ghettoïsation de la société française « par le haut », qui trouve son ressort principal dans le domaine de l’habitat, n’est pas un phénomène nouveau (1). Mais ce phénomène prend aujourd’hui une résonance particulière par l’enchevêtrement d’inégalités qu’il produit : des inégalités à la fois intergénérationnelles où les jeunes ont un « pouvoir d’achat immobilier » divisé par deux en 15 ans, infra-générationnelles par la fragilité accrue des parcours professionnels, territoriales par des sentiments d’assignation à résidence dans certains quartiers, et enfin professionnelles par l’éloignement subi des lieux de vie et de travail et les difficultés de mobilité professionnelle induites. Cela dans le cadre d’une population française qui va continuer d’augmenter – et c’est un atout à moyen terme – et dont les besoins en logement par habitant augmentent eux aussi. Cette situation devrait inciter l’ensemble de notre pays et de ses responsables publics à décréter une mobilisation globale pour le logement.

En effet, le décrochage, depuis les années 2000, entre, d’une part, le prix des logements, dans l’accession comme dans la location, et, d’autre part, les revenus de nos concitoyens pèse sur les conditions de vie des ménages - pas uniquement les plus modestes – et met en difficulté de nombreuses entreprises de la filière du bâtiment. De plus, cette difficulté à se loger pour nombre d’habitants est un handicap pour la compétitivité de notre pays, en étant un frein à la mobilité professionnelle, une pression supplémentaire sur les salaires et les revenus des ménages et un manque de finances disponibles à injecter dans l’économie.

Engager une mobilisation effective pour construire en nombre des logements adaptés aux revenus des habitants est une priorité. Et cette priorité passe par une mise en mouvement du foncier constructible là où sont les besoins et en évitant tout étalement urbain anarchique. L’alternative est aisée à formaliser : se satisfaire ou, pire encore, encourager des phénomènes de repli sur soi, nuisibles à tous, qui amènent notamment à refuser toute construction dans certains quartiers, en particulier lorsqu’il s’agit de logements locatifs sociaux.

Construire des logements socialement accessibles au plus grand nombre et équitablement répartis sur le territoire est une nécessité, construire plus de logements, plus vite et moins cher, est un objectif réalisable. Devant l’éparpillement des responsabilités et la puissance financière de certaines activités à courte vue, seul l’État régulateur en lien avec des collectivités volontaires et matures, peut aujourd’hui tenir cette parole forte et déterminée. Dans le domaine du foncier, cela doit se traduire par une régulation d’un marché opaque et peu structuré, cause de bien des dysfonctionnements, et par une nouvelle organisation de l’action publique s’appuyant sur des moyens juridiques et financiers allant dans ce sens. L’objectif est de permettre un meilleur jeu des acteurs et une plus grande fluidité des transactions.

La mission a concentré ses travaux sur la mobilisation du foncier privé dans les parties de notre territoire qui connaissent un fort déséquilibre entre l’offre de logements disponibles et les possibilités financières des ménages d’y accéder. Les observations et préconisations qui figurent ici se limitent donc à ces zones très tendues qui doivent mériter une force d’action publique particulière et des moyens opérationnels différents de ceux applicables à l’ensemble du territoire national.

Sommaire

I. UN CONSTAT PARTAGÉ : LE FONCIER PEU ET MAL MOBILISÉ EST UN DES FACTEURS ESSENTIELS DU LOGEMENT RARE ET CHER 15

A. LE FONCIER REPRÉSENTE UNE PART CROISSANTE DU COÛT DU LOGEMENT 15

B. LE FONCIER PRIVÉ DISPONIBLE REQUIERT UN EFFORT D’IDENTIFICATION ACCRU 25

II. UN MARCHÉ FONCIER ENCORE INSUFFISAMMENT STRUCTURÉ ET TRANSPARENT 28

A. L’IDENTIFICATION DU FONCIER MOBILISABLE NÉCESSITE DES OUTILS ADAPTÉS 28

B. L’OPACITÉ DU MARCHÉ FONCIER EST UNE SOURCE D’INFLATION DES PRIX 35

C. AMÉLIORER ET ÉLARGIR L’ACCÈS À L’INFORMATION SUR LES TRANSACTIONS FONCIÈRES 39

III. DES BLOCAGES D’ORDRE POLITIQUE ET SOCIAL 40

A. LES RÉTICENCES POLITIQUES ET SOCIALES AUTOUR DE LA CONSTRUCTION DE LOGEMENTS 40

B. LES RECOURS CONTENTIEUX : SOURCE DE BLOCAGE ET DE RENCHÉRISSEMENT DU COÛT DES OPÉRATIONS 44

DEUXIÈME PARTIE – ALLIER L’URBANISME OPÉRATIONNEL ET LA FISCALITÉ POUR MOBILISER DU FONCIER CONSTRUCTIBLE 55

I. INSTAURER UNE FISCALITÉ PLUS INCITATIVE POUR UTILISER LES TERRAINS DANS UN OBJECTIF D’INTÉRÊT GÉNÉRAL 55

A. LE SYSTÈME FISCAL ACTUEL ENCOURAGE LA RÉTENTION DU FONCIER CONSTRUCTIBLE 55

B. LA FISCALITÉ DU FONCIER DOIT FAIRE L’OBJET D’UNE REFONTE GLOBALE DANS LE CADRE D’UNE LOI FISCALE SPÉCIFIQUE 64

II. RENFORCER LE CARACTÈRE OPÉRATIONNEL DES DOCUMENTS D’URBANISME ET DES OUTILS FONCIERS 68

A. LES PLANS LOCAUX D’URBANISME NE SONT PAS DES DOCUMENTS SATISFAISANTS 68

B. LES OUTILS FONCIERS À LA DISPOSITION DES COLLECTIVITÉS SONT NOMBREUX MAIS INSUFFISAMMENT UTILISÉS 79

C. LES MÉCANISMES DE DISSOCIATION REPOSANT SUR UNE PROPRIÉTÉ PUBLIQUE DU FONCIER DOIVENT ÊTRE ENCOURAGÉS 81

TROISIÈME PARTIE – UNE NOUVELLE AMBITION POUR MOBILISER LE FONCIER UTILE PORTÉE PAR UNE ÉVOLUTION DU DROIT ET DES PRATIQUES 87

CONCLUSION

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