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Analyse comparée du rôle des préfets et des représentants territoriaux de l’Etat en Europe : le cas du logement social

Mise à jour : 19/03/2001
Auteur : Promotion 2001 de l’Ecole nationale d’administration
Mars 2001 - 47 pages
 
 
INTRODUCTION

Le projet de loi sur la solidarité et le renouvellement urbains en cours d’examen au Parlement et les débats auxquels il a donné lieu dans les deux chambres ont mis en lumière les principaux obstacles rencontrés dans la conduite de la politique du logement social : d’une part, l’absence d’accord quant au champ de cette politique et, d’autre part, la nécessité d’une approche interministérielle - le projet de loi ayant été présenté conjointement par le ministre de l’Equipement, le secrétaire d’Etat au Logement et le ministre délégué à la Ville.

Le terme de logement social occupe une large place dans l’imaginaire collectif. Il évoque bien souvent les seules habitations à loyer modéré (HLM) et est associé à la vision d’immenses barres, plus ou moins délabrées, où les conditions de vie sont difficiles. Et pourtant, il ne faut pas oublier que les HLM, c’est avant tout l’attribution annuelle de dizaines de milliers de logements confortables à des loyers abordables. De plus, les " cités " ne constituent que la moitié du parc HLM et de nombreux organismes ont développé un parc de logements individuels. La réalité locale du logement social dépasse le seul monde des HLM et recouvre également le vaste parc privé conventionné, les opérations de réhabilitation, les interventions des entreprises et de nombreuses associations ou encore l’hébergement d’urgence des plus démunis.

La notion de logement social doit donc être précisée. L’article L. 411-1 du Code de la construction et de l’habitation (CCH) définit les HLM comme des " habitations collectives ou individuelles, urbaines ou rurales, répondant aux caractéristiques techniques et de prix de revient déterminées par décision administrative et destinées aux personnes et aux familles de ressources modestes ".

Mais la définition du logement social est elle plus large et repose sur trois critères essentiels : l’accès à un logement - ce qui le distingue de l’hébergement des personnes sans abri -, le respect de critères de ressources et l’aide des pouvoirs publics. Dès lors, le logement social peut être entendu comme :

le logement qui bénéficie, pour sa construction ou son entretien, de l’aide directe ou indirecte des pouvoirs publics - Etat et collectivités territoriales - et qui vise explicitement à loger les personnes à revenus modestes moyennant un loyer compatible avec leurs ressources.

Le logement social est une politique relativement récente des pouvoirs publics. Jusqu’en 1945, le respect du droit de propriété constituait une contrainte forte et les gouvernements considéraient que la satisfaction des besoins en logement de la population relevait avant tout de la responsabilité des propriétaires privés. C’est seulement à compter des années 1950 que l’Etat a commencé à intervenir dans le domaine du logement social. Cette politique publique a été progressivement conçue comme une expression de la solidarité nationale : l’Etat intervenait pour garantir l’équité et l’efficacité dans l’allocation de ce bien rare et spécifique qu’est le " produit " habitat en raison de l’investissement qu’il représente et du décalage existant entre l’observation des besoins et la réalisation des réponses à apporter et de sa longévité.

Cette politique a connu différentes étapes. Dans la période qui a suivi la seconde guerre mondiale, l’Etat a centré sa politique sur la construction afin de répondre à la pénurie de logements. La crise économique a fait apparaître les limites de cette philosophie : le logement social, conçu comme l’une des étapes d’une trajectoire résidentielle, s’est heurté à la précarisation croissante des salariés et à la constitution progressive de quartiers défavorisés. La loi Barre du 3 janvier 1977 a marqué une première rupture importante en réorientant les crédits publics vers les aides à la personne. Pendant les années 1980, la dimension sociale du logement s’est progressivement renforcée. Cette évolution a été consacrée par la reconnaissance explicite du droit au logement dans la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs, puis par la loi du 31 mai 1990 relative à la mise en œuvre du droit au logement, dite loi Besson. Dans les années 1990, le législateur a renforcé cette notion de droit au logement à l’occasion du vote de la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions. L’objectif affiché aujourd’hui est de faire évoluer le droit au logement vers un droit à l’habitat, non seulement décent, mais également non stigmatisant.

Un glissement sémantique résume cette évolution : plus qu’une politique du logement social, le législateur souhaite aujourd’hui une politique sociale du logement. Il ne se contente plus de traiter du logement social au sens strict, principalement à travers les HLM, mais développe une approche globale de la politique du logement, ce qui implique des actions nouvelles : réhabilitation du parc social de fait, solvabilisation des plus démunis, attention portée aux " accessoires du logement " que sont l’eau, l’électricité ou le téléphone.

Le logement n’est donc plus conçu de façon isolée, mais se situe au confluent de plusieurs politiques publiques : politique de la ville, aménagement du territoire, insertion sociale, intégration, santé publique, sécurité.

La diversité des marchés immobiliers locaux et l’hétérogénéité croissante des besoins, d’une part, et la nécessité de conduire des politiques fines, souvent à l’échelle d’un quartier, d’autre part, disqualifient de plus en plus les dispositifs gérés exclusivement depuis les administrations centrales. Pour s’adapter à cette complexité croissante, l’action en faveur du logement social nécessite une approche interministérielle globale et l’affirmation d’une véritable politique locale de l’habitat. Ce constat conduit naturellement à s’interroger sur le rôle du préfet, responsable de la mise en œuvre de l’ensemble des politiques étatiques au niveau local, et sur la répartition pertinente des compétences entre l’Etat et les collectivités locales. Les critiques adressées au système actuel soulignent le besoin d’outils mieux adaptés. Dans cette perspective, l’étude des pratiques de nos principaux partenaires de l’Union européenne est utile pour dégager des solutions.

Si dans l’ensemble des pays européens, le principe d’une intervention publique en matière de logement est accepté par tous, trois modèles principaux peuvent être distingués en ce qui concerne la répartition des compétences :

- le modèle centralisé avec déconcentration des compétences a été choisi par des pays de taille moyenne, comme le Portugal, la Grèce ou l’Irlande : les politiques sont définies au niveau national et appliquées sans adaptation au niveau local. Le système britannique, alliant centralisation complète et libre jeu du marché, occupe une place particulière ;

- le modèle semi-décentralisé a été retenu par des pays fédéraux comme l’Allemagne, l’Espagne et l’Italie, mais aussi par les Pays-Bas et le Danemark ; l’Etat central fixe les grandes orientations, notamment financières, mais les collectivités territoriales - surtout les communes - définissent de véritables politiques locales de l’habitat ;

- le modèle totalement décentralisé n’a été choisi en Europe que par la Belgique.

Au regard de ces trois modèles, la France occupe une place singulière. Elle a maintenu la centralisation de cette politique, mais un partenariat de fait s’est instauré avec les collectivités territoriales. Ceci a engendré un système ambigu où le niveau central continue à piloter tout en développant une approche partenariale et une co-administration de fait avec les collectivités locales.

Aujourd’hui, ce système rencontre certaines limites. L’imbrication des compétences, la multiplication des dispositifs, mais aussi les différences de culture et d’approche au sein même de l’Etat local, conduisent à un pilotage des politiques publiques insuffisant au niveau local. C’est d’abord le diagnostic approfondi de ces difficultés que ce rapport entend conduire : la capacité à atteindre les objectifs fixés par le législateur, la répartition des rôles entre les différents acteurs et l’ efficience des dispositifs de coordination.

Une décentralisation pure et simple de la compétence en matière de logement social a été étudiée dans le cadre de ce rapport, mais n’est pas apparue pertinente dans le cadre français. Une autre solution semble préférable à tous égards qui consisterait en :

-un renforcement de l’Etat au plan local autour d’un pôle interministériel renforcé,

- une négociation locale sur la base d’un diagnostic partagé par tous les acteurs,

- un engagement des partenaires concrétisé dans un véritable contrat à l’échelle intercommunale,

- un pouvoir d’appréciation et d’adaptation accru permettant de déroger au cadre national en fonction des besoins locaux dans le cadre de ce contrat,

- et une mise en place d’un système d’évaluation permettant de mesurer l’efficience des actions entreprises.

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