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Les discriminations raciales et ethniques dans l’accès au logement social

Mise à jour : 12/05/2001

Auteur : Groupe d’étude et de lutte contre les discriminations

Mai 2001 - 70 pages

Le Groupe d’Étude et de Lutte contre les Discriminations (GELD) a fait figurer l’accès au logement des populations immigrées ou supposés telles 1 parmi les thèmes prioritaires de son programme de l’année 2000. Ce choix ne préjuge pas de l’importance des discriminations dans les autres domaines de la vie sociale (emploi, école, services, loisirs, relations avec la police ou la justice ...), mais il découle d’une analyse de la place du logement dans les trajectoires d’intégration des immigrés, et du durcissement des processus de sélection et de ségrégation des ménages en lien avec les tensions sur le marché de l’habitat. Dans un contexte de relative rareté des logements à prix modérés dans les secteurs attractifs des agglomérations, les paramètres de sélection tendent à s’établir non seulement sur des critères de niveau de ressource et de composition familiale, mais de plus en plus à partir de l’origine, réelle ou supposée, des ménages. Le repérage des populations immigrées ou supposées telles dans les pratiques d’attribution des propriétaires, qu’ils soient privés ou sociaux, peut générer des discriminations d’autant plus inacceptables qu’elles contredisent le droit fondamental d’avoir un toit. Rappelons que le droit de disposer d’un logement décent est un principe de valeur constitutionnelle par décision du Conseil Constitutionnel de janvier 1995.

L’écart entre l’affirmation d’un droit et l’absence de garanties quant à son exercice réel interroge le modèle républicain. Plus encore, les obstacles rencontrés par les populations immigrées ou supposées telles contredisent le principe d’égalité au fondement de ce modèle, comme l’ont successivement rappelé les rapports du Conseil d’Etat (Du principe d’égalité, 1996), du Haut Conseil à l’Intégration (Lutte contre les discriminations : faire respecter le principe d’égalité, 1998) et Belorgey (Lutter contre les discriminations, 1999).

Depuis sa mise en service en mai 2000, le 114, numéro d’appel gratuit à la disposition des personnes qui ont fait l’objet ou qui ont été témoins de discriminations à caractère racial, a établi près de 5000 signalements dont 12% concernaient l’habitat. Les situations rapportées dans ces signalements décrivent un vaste éventail de discriminations dans l’habitat, concernant aussi bien les refus de location, que les relations difficiles avec des propriétaires, voire des voisins. Elles sont constatées dans le secteur privé comme dans le parc social. De même, les responsables des actes dénoncés dans les appels sont aussi bien des propriétaires privés, des conseillers d’agences immobilières ou d’administrateurs de biens que des bailleurs sociaux, des agents des services municipaux ou des élus locaux.

La constitution d’un groupe de travail au sein du GELD consacré aux « discriminations raciales et ethniques dans l’accès au logement », dont la présente note synthétise les travaux, avait pour objectif d’établir un état des lieux des connaissances sur les mécanismes et les conséquences des traitements inégalitaires dont les populations immigrées ou supposées telles font l’objet dans l’habitat. Cependant, il est vite apparu nécessaire de traiter séparément les différents secteurs de l’habitat pour éviter une dispersion des analyses, tant les logiques et les mécanismes apparaissent en partie spécifiques.

La création d’un parc social important (près de 4 millions de logements sociaux en 1998, soit 17% des résidences principales, mais plus de 45% des logements en location) correspond à un engagement fort de l’Etat pour assurer des conditions de logement décentes aux populations à revenus modestes, en corrigeant les effets inégalitaires d’un marché spéculatif et concurrentiel. La mission sociale assignée aux organismes HLM leur confère des responsabilités particulières dans la mise en oeuvre du droit au logement, comme l’a rappelée en juillet 1998 la loi contre les exclusions. Au droit au logement s’ajoute le « droit à la ville », à la définition plus aléatoire, mais dont la mixité sociale offre, dans l’esprit des lois successives 2 l’évoquant, les meilleurs garanties. Les objectifs de lutte contre la ségrégation afin de restaurer la cohésion sociale dans les communes et les quartiers dits sensibles s’imposent aux différents acteurs de l’habitat et fournissent désormais le cadre dans lequel se conçoivent les politiques de peuplement. Souhaitant promouvoir la « diversité » dans les villes et les quartiers, la puissance publique s’appuie sur ses prérogatives en matière d’occupation du parc social, ce qui la rend de ce fait comptable des résultats obtenus et des procédures utilisées.

C’est pourquoi la première note du groupe de travail porte sur le logement social. Les observations qui suivent concernent non seulement l’accès à un logement social, mais aussi l’ouverture de l’ensemble des segments du parc auxquels peuvent prétendre les ménages immigrés ou supposés tels, en fonction de leurs ressources et caractéristiques socio-démographiques.

Le GELD n’entend pas ignorer l’existence de phénomènes discriminatoires sur le marché privé du logement, ni négliger les interdépendances entre parcs privé et social. Les obstacles rencontrés pour se loger dans le secteur privé par certaines populations immigrées ou supposées telles contribuent directement à reporter la pression sur le parc social, comme en témoigne la proportion croissante des demandes émanant de ces ménages dans les fichiers préfectoraux de mal logés. L’égalité de traitement des demandes doit normalement être plus facile à évaluer lorsque les procédures s’effectuent dans un cadre réglementaire et que les objectifs de peuplement sont énoncés. On conçoit aisément qu’une telle cohérence ne peut être attendue des propriétaires privés, animés par des logiques qui ne sont pas celles de l’intérêt collectif. Ce constat souligne davantage encore la responsabilité qui incombe à l’Etat et au mouvement HLM dans la lutte contre les discriminations.

L’engagement des institutions se mesure à leur capacité à s’ériger en exemple positif. La clarté des procédures d’attribution et l’élimination des traitements inégalitaires dans la sélection des demandeurs de logement social constituera, à n’en pas douter, le mode d’intervention le plus efficace contre les discriminations dans le parc privé.

Sur la base des données existantes, le présent document s’attache à formuler un diagnostic sur la situation générale des immigrés dans le logement social. Ce diagnostic éclaire la situation inégalitaire vécue par ces populations, ces inégalités relevant de situations économiques et familiales précaires ou « lourdes », pour reprendre la terminologie de l’action sociale, mais aussi d’un stigmate social qui tend à se structurer durablement. La combinaison de ces paramètres spécifiques influent sur les pratiques s’exerçant à l’encontre de certains groupes en raison de leur origine réelle ou supposée, pour composer des traitements défavorables constituant des discriminations. Toute différence d’accès à un bien collectif comme le logement social n’est pas constitutive d’une discrimination. L’attribution d’un logement procède nécessairement d’une sélection des candidats, en particulier lorsque les demandes dépassent de loin l’offre locative. C’est à ce stade que prennent effet les préjugés et appréciations négatives à l’égard des immigrés ou supposés tels, comme l’ont par ailleurs montrées les analyses du marché du travail, de l’orientation scolaire, de l’accès aux espaces de loisir et de consommation , etc. Une discrimination est avérée lorsque des critères légitimes de déni d’accès sont contournés au profit de critères illégitimes (l’origine ethnique ou la race) ou lorsque des arbitrages en apparence neutres lèsent systématiquement des personnes de telle ou telle origine, réelle ou supposée. S’il n’existe pas d’évaluation globale du rôle de l’origine ethnique ou raciale dans les politiques et pratiques de peuplement, un faisceau d’indices montre l’importance du phénomène. Celui-ci ne se réduit pas à la question des titres de séjour ou de la nationalité effective, aux caractéristiques socio-économiques ou démographique des ménages immigrés ou à l’offre de logements disponibles (I).

L’un des obstacles à la mise en oeuvre d’une lutte efficace contre les discriminations ethniques et raciales en matière de logement social provient de la difficulté à cerner avec précision la source des traitements défavorables. Ceux-ci sont très largement générés par le fonctionnement du système local d’acteurs en charge de l’attribution des logements sociaux, sans que l’on puisse établir une intention raciste à visée ouvertement discriminatoire. Les discriminations prennent effet sur fond d’éclatement de la gestion des attributions entre de multiples acteurs poursuivant leurs objectifs propres. Au sein de ce système aucune institution n’est réellement comptable de la situation des personnes discriminées. Avec la loi sur les exclusions (29 juillet 1998), de nombreuses améliorations ont été apportées au dispositif d’attribution des logement sociaux. Mais les dispositions législatives et réglementaires les plus significatives du point de vue de la lutte contre les discriminations n’ont pas encore été suivies d’effets (II).

Surtout, elles ne tranchent pas la difficulté de fond du logement des immigrés ou supposés tels : la contradiction entre les objectifs de « mixité sociale » et du droit au logement, toutes deux réaffirmées par la loi sur les exclusions et la loi SRU. Prenant appui sur différents travaux de recherche, le GELD s’est efforcé de mettre en évidence la contribution, plus ou moins involontaire et paradoxale, de la norme de mixité aux discriminations s’exerçant à l’encontre des populations immigrées ou supposées telles (III).

Enfin, conformément à sa vocation et après consultation des membres du groupe de travail et d’intervenants reconnus dans le domaine du logement, le GELD formule plusieurs préconisations de nature à orienter l’action des pouvoirs publics (IV).

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